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| 新回合談判 － 貿易與發展 |
| [ 貿易與發展 ] |
■ 談判議題背景
貿易與發展委員會（the Committee on Trade and Development, CTD）最早設立於1965年，當初設立的目的在於強化GATT1947對低度開發國家締約國經濟發展所扮演的角色。其下設有兩個附屬單位，分別為低度開發國家次級委員會（Sub-committee on Least Developed Countries）和小型經濟體專門會議（Dedicated Session on Small Economies），擔負處理該等國家在多邊貿易體系中所面臨到的問題。除此之外，CTD亦負責監督DDA各談判小組執行與開發中國家貿易與發展議題相關談判工作的進展，諸如特殊與差別待遇（S&D）、「低於完全互惠原則」（less than full-reciprocity）、「優惠和收入的侵蝕」（erosion of preference and revenue）等議題。議題涵蓋層面之廣，除了與WTO其他議題之談判結果息息相關之外，實牽涉到所有會員之整體國家利益，也因此，議題進展相當緩慢。
自CTD成立以來，即被賦予持續監督有關開發中國家議題談判進度之重任，並進一步深化有關貨品、小型經濟體和內陸國家、及協助低度開發國家等議題的工作。過去十年，CTD所扮演的角色為論壇多於實質談判，但是自從杜哈部長會議設定以「發展」為議程核心概念之後，貿易與發展議題為會員所關注；再加上開發中國家的意識逐漸抬頭，在幾個發展較好的國家如中國、巴西、印度等國的帶領之下，已逐漸形成各種團體與已開發國家抗衡，導致權力結構重新配置。也因此，CTD的工作亦有所轉變，具體檢討如何幫助開發中國家擴展其有利產品的貿易、如何依賴於有限的出口基礎，與世界銀行、IMF等國際組織合作，進行WTO技術協助與能力建構活動（TACB），以及達成永續發展的目標等議題。特別是在技術協助與能力建構方面，CTD扮演了相當重要的角色，透過杜哈發展議程全球信託基金（the Doha Development Agenda Global Trust Fund, DDAGTF）與技術協助工作計畫的運作，確實幫助開發中國家和低度開發國家會員對WTO多邊貿易體系運作模式的理解，進而增強了他們的談判意識與技巧。因此，貿易作為消滅貧窮的工具性被擴大，「貿易」與「發展」的連結性為開發中國家所關注。貧窮的低度開發國家在援助之外找到另外一件有利的工具，即使在本身條件絕對劣勢的情形下，仍積極參與多邊貿易談判，希冀在多邊貿易體系中獲得發展的養分，分享全球財富累積的果實。
近年來由於開發中國家之間的貿易，亦即「南南貿易」（South-South Trade）在世界貿易的比重逐年成長的事實，使得CTD也愈來愈關注南南貿易議題。同時，為使開發中國家在參與多邊貿易體系中實質獲利，並有效轉化為全面發展之動能，進而達成消除貧窮的積極目標，「貿易援助」（Aid for Trade）議題亦逐漸受到重視，於2006年2月成立工作小組，並成為CTD子議題之一。
綜此觀之，貿易與發展議題自2001年杜哈回合談判以來，以一種有條理且具層次感的發展軌跡向前緩步邁進，隨著開發中國家整體談判能力的提昇，無形中也為貿易與發展議題注入了前進的動能，使發展程度不一之開發中國家會員之利益都有可能被具體地照顧到。
■ 談判進展
貿易與發展議題可說乃是以S&D議題作為議題核心，其涵蓋層面廣，對所有會員實質利益亦影響深遠，因此為CTD議題之談判重心。S&D議題主要討論主題為：(1)特定協定提案（Agreement-specific proposals），(2)跨領域議題（Cross-Cutting Issues），(3)監督機制（The Monitoring Mechanism），(4)將S&D條款整合至WTO規範之架構中。杜哈部長宣言中之「S&D工作計畫」明定在2003年9月第五屆部長會議時進行期中盤點，評估談判的發展，並提供必要的指導方針，且必須在2005年1月1日前達成協議，然而，坎昆部長會議破局，談判隨之中止。在區域集團立場利益對峙之下，2004年重啟談判的「7月套案」中，雖仍將發展議題列為七大討論議題之一，但其中最重要的S&D提案，終因牽涉開發中國家的發展利益甚深，無法達成最終協議而未被總理事會納入談判草案文本中。是年8月1日通過之「杜哈工作計畫」（Doha Work Programme）規定CTD特別會議必須於2005年7月之前檢視所有尚未完成的工作項目，包括特定協定提案、監督機制、跨領域議題，以及將S&D條款併入WTO規則結構中等事項，並提交報告給總理事會，但是會員並未如期完成所有任務。
2005年12月，香港部長會議通過了針對低度開發國家提供優惠之5項提案，其中亦包含最為會員所關注的第36號提案-「提供低度開發國家免關稅、免配額市場進入」，要求已開發國家會員與自認為有能力的開發中國家會員在2008年之前，漸進式完成97%輸自低度開發國家的產品免關稅、免配額之優惠措施。提案通過之後，已開發國家會員都開始進入國內政策分析與研擬的階段。然而，杜哈回合談判卻又因為會員意見嚴重歧異，終於2006年7月底宣告中止，各項議題的談判也暫時停滯，會員國之間充滿不安與不信任的氣氛。談判破裂影響最深者，莫過於競爭力與國際參與實力均不足的低度開發國家會員，而特殊與差別待遇提案的擱置，使其在多邊貿易環境中，更顯脆弱。
談判於2007年2月7日全面恢復，特殊與差別待遇議題之談判進展，除了前述5項LDC提案之外，其他提案仍在協商中，尚無具體結論。雖然如此，但是有6個提案已獲得修正版本，包括輸入許可程序協定、SPS協定、GATT1994等，並有1個案子仍待提出修正版本。另外，在監督機制方面亦有初步的進展，CTD特別會議主席針對監督機制的架構草擬了一份文件，會員將以這份文件做為協商基礎文本，並期待於2007年年底能有所結論。同時，小型經濟體成員也在WTO其他委員會或工作小組中提案，爭取專屬於自己的特殊與差別待遇。
■ 主要國家立場
在WTO各項議題的談判中，S&D無疑是一個牽涉廣泛卻又難解的問題。這個議題牽涉到幫助開發中國家「發展」的目標，因此它與「發展議程」之間的關聯性在多邊貿易體系的談判上，發揮了關鍵性的作用。它的範圍被擴展到愈來愈多的貿易談判中，開發中國家要求的承諾也愈來愈多，同時它還被要求必須符合WTO會員各式各樣的發展程度與利益。
從S&D的談判過程中發現，開發中國家一方面希望優惠可以「一體適用」於所有開發中國家，而這種想法唯有透過WTO多邊體系可以達成；但是另一方面，卻又認為各國的發展程度不一，而質疑某些發展程度較佳的開發中國家是否也可以受到同等的優惠待遇。就已開發國家的立場而言，多邊體系的運作方式所允許的政策空間較小，因此多傾向於尋求地區性或雙邊的模式給予特定國家特殊的優惠，從某種角度上來看，這種趨勢與WTO多邊貿易體系是有所扞格的，也會使某些優惠僅限於特定國家所獨享。因此，在S&D談判中牽涉到和雙邊或地區性貿易協定有關的部分，不容易獲得讓步的結果。
除了上述政治性因素所造成的困境之外，S&D議題談判窒礙不前的因素，還包括杜哈部長會議所指示的S&D工作計畫內容本身的難度，亦即必須確認哪些是強制性的義務、如何確實執行這些強制性義務、如何監督這些強制性義務的執行、什麼樣的「畢業標準」可以使用於WTO特殊與差別待遇受惠會員。這些內容涉及到所有會員的實質利益，每一項工作都延伸出更多的思考，已開發國家因為必須釋出更多的利益，進而希望利用相關措施如補貼、防衛措施或原產地規則等來彌補損失；同時，在強制性義務方面，也因為關係重大不肯輕易讓步。開發中國家則除了於各項工作談判中多所要求之外，甚至質疑已開發國家的誠意。雙方僵持不下，唯一的共識是，所有的會員都認為如要達成貿易一體化的理想，將S&D納入WTO規則中確實有其必要。
■ 綜合評論與解析
杜哈發展議程以「發展」為核心思想，揭櫫必須充分考量開發中國家的特殊發展需求，確實是讓開發中國家受到前所未有的優厚待遇；而技術協助與能力建構更是激發了他們的談判潛能。從貿易與發展議題的發展軌跡來看，議題進展雖然相當緩慢，累積之成果似乎也不似其他委員會具體顯著。然而，從目前WTO開發中國家會員談判能力逐漸提昇，並已實際對談判進展有所影響的角度來看，貿易與發展委員會論壇性質的工具性已被發揮，開發中國家會員在委員會中先將議題聚焦之後，再將觸角延伸至其他委員會中進行實際的談判，特別是對低度開發國家來說，由於在低度開發國家次級委員會（Sub-Committee on Least Developed Countries）中有比較充裕的時間進行立場闡述與談判演練的機會，對其談判能力確實有很大的幫助。我們看到拉丁美洲集團（Group Latino or GRULAC）、非洲集團（the Africa Group）、非洲、加勒比及太平洋國家集團（ACP）、低度開發家集團（the LDC Group）、小型經濟體（Small Economies）都以集團的力量對抗已開發國家，在WTO中展現其談判勢力，他們以集體的方式聯合提案發表立場。雖然他們常常企圖藉由杯葛議事達到某種目標，確實造成了談判進展遲緩，但是這或許意味著開發中國家已經愈來愈清楚談判的運作模式，對於自己的需求也愈加理解了。如果「發展」的關鍵要素為「知識」的啟發，那麼吾人對目前開發中國家在談判場域中的表現，或可以正面的態度來面對。
貿易自由化不僅影響了世界各國的資源配置，亦影響到國際貿易的迅速發展，而國際貿易的迅速發展更促進了國際分工與交換的開展與深化。儘管自由貿易的效益很大，但是許多發展經濟學家從開發中國家的經濟現實出發，卻認為自由貿易並不必然有利於開發中國家的經濟發展，發展過程的不平衡與不平等，導致開發中國家面臨貿易條件惡化、貿易優惠侵蝕等問題；再加上國際原物料價格長期下跌與短期波動造成的影響，以及已開發國家的關稅保護與補貼政策，都使依賴於初級商品的開發中國家發生國際收支失衡等現象。這些複雜的問題，使得開發中國家在貿易自由化的進程中，處於長期弱勢的地位。
為了讓杜哈回合談判能順利進行，已開發國家多次宣示願意於市場開放的談判議程上，更具體地納入開發中國家所關注之發展議題的討論。從這個角度來看，已開發國家確實對於協助開發中國家融入全球多邊貿易體系和貿易自由化，已逐漸形成共識，但卻又在談判過程中，強調開發中國家「國內治理問題」為發展的重要元素，並以此作為談判附加的條件，增加了談判的複雜度。在開發中國家方面，則擔心全球貿易談判是否可能讓他們原本享有的一些優惠利益受到侵蝕，因此一再地強調希望能藉由貿易談判，協助其達成「發展」目標。然而，開發中國家所面對的貿易條件有長期惡化的趨勢，在這種情形下，開發中國家無法賺取足夠的外匯，也無法透過本身產品的出口來換取資本財與技術，對發展程度較差的開發中國家資本累積確實有不利的影響。在這種情形下，若經濟發展愈晚起步，則對經濟發展愈不利，即使開發中國家解決了國內治理的問題，掙脫了國際貿易規則的不利因素，似乎也無法確保其經濟發展能順利進行。因此，給予開發中國家合理的特殊與差別待遇，協助發展程度較差的開發中國家在國際貿易中獲利，是不容置疑的。
綜上所述，開發中國家確實在多邊貿易體系中面臨了一些困難，如何解決這些困難則為杜哈回合談判的重心之一，也是此回合談判成敗的關鍵。然而，我們可以看到「S&D」的概念在WTO的發展過程中，已逐漸由「發展工具」演變成為「適應工具」，亦即利用S&D來幫助開發中國家修正國內法律和經濟政策適應WTO新規則。因此，S&D的意涵成為非長期照顧開發中國家的需求，而是提供一個短暫的適應措施，讓開發中國家經過一段時間後，可以像已開發國家一樣承擔相同的義務。但是開發中國家的法律、人員和經濟能力都尚未成熟，這些S&D適應措施亦不足以增強他們的能力。開發中國家自西雅圖會議以來即已提出這個問題，經過多年卻仍未獲得具體成果，因此，雖然貿易確實能帶來發展的契機，但是對於究竟如何透過貿易促進開發中國家之發展，並進而消滅貧窮，以及其實際成效為何仍然受到很大的質疑。現階段WTO會員應該思考的是，應如何改善國際貿易環境，並協助培養開發中國家的貿易能力。公平的國際貿易環境端賴強勢的已開發國家修正其保護主義路線，給予開發中國家市場進入優惠；而貿易能力問題則應協助開發中國家解決國內治理、技術與資本不足，以及基礎設施等供給面的限制，此亦正為貿易援助議題之核心概念。
WTO貿易與發展委員會已然從當年純粹的論壇，轉而為一個具備實質談判功能的場域；貿易與發展議題在「技術援助」與「特殊與差別待遇」雙主軸基礎下，分別從技術面與制度面提昇和保障開發中國家參與多邊貿易體系的機會。目前各子議題的運作已漸具雛型，各集團成員亦從實際運作中，逐漸培養其談判能力與經驗。然而，多邊貿易環境仍多所不公，開發中國家本身的發展差距甚大，各國所面對的問題亦有所不同，低度開發國家貧窮問題仍未解。可以預見的是，在開發中國家能力逐漸提昇的情形下，未來議題的發展勢將不再侷限於空泛的討論情境中，或將更為細緻與深入。
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